文丨中国劳动保障报记者 袁梦洁

国务院日前印发的 《“十四五”就业促进规划》 提出，提升劳动者技能素质，缓解结构性就业矛盾。当前，我国就业领域出现了哪些新形势？就业领域的主要矛盾是什么？如何缓解结构性就业矛盾？针对这些问题，记者采访了中国人民大学中国就业研究所所长曾湘泉。

中国人民大学中国就业研究所所长曾湘泉

# 变 化 #

劳动力市场供求失衡加剧 结构性就业矛盾成主要矛盾

记者：

国务院日前印发的《“十四五”就业促进规划》指出，“十四五”时期，就业领域出现了许多新变化、新趋势。这种变化和趋势主要体现在哪些方面？

曾湘泉：

就业总量、就业结构、就业质量是衡量或判断就业形势的三个维度。“十三五”以来，我国经济持续增长，就业总量显著增加，但就业结构亟待优化、就业质量仍需提高。随着我国人口结构与经济结构的深度调整，劳动力供求两侧均出现了较大变化。

首先，我国劳动力供给总量持续下降。劳动年龄人口持续减少是人口结构变化的重要特征。国家统计局公布的数据显示，2020年，我国16岁至59岁劳动年龄人口总量为8.8亿人，比2010年减少了4000多万人。

当前，我国劳动年龄人口受教育年限不断延长，16岁至24岁青年群体的劳动参与率持续下降，55岁以上的老年群体劳动参与率也维持较低水平，老年人力资源开发程度不够。上述两方面的因素对劳动力供给造成了较大影响。

其次，“十三五”以来，我国劳动力需求端也发生了较大变化。新冠肺炎疫情、国际形势变化等不确定因素对经济增长造成了一定的压力。但总体来看，我国经济增长率依旧保持在6％之上，维持了较为稳定的发展速度。一方面，经济稳定增长使得就业需求持续增加；另一方面，劳动力供给和劳动参与率在不断下降。加之我国总和生育率不断下降，人口老龄化程度加深，65岁及以上人口占比达13.5％，加剧了劳动力市场的供求失衡状况。这是近年来就业领域最值得关注的变化。

记者：

《“十四五”就业促进规划》指出，“就业难”与“招工难”并存，结构性就业矛盾更加突出，将成为就业领域主要矛盾。此现象的成因是什么？

曾湘泉：

目前，我国产业转型升级步伐加快，技术进步对劳动者技能素质提出了更高要求，人才培养和培训不适应就业市场需求的现象进一步加剧。

具体来看，“就业难”的主体是青年群体，尤其是高校毕业生。国家统计局公布的数据显示，今年8月，16-24岁人口调查失业率为15.3％，约为我国城镇调查失业率3倍，实际青年失业率可能会更高。

高校毕业生在就业市场中应属于人力资本较高的优势群体，其就业难持续多年，其主要原因在于：一是高校毕业生体量庞大。1999年开始的高校扩招改变了高校毕业生劳动力市场供需状况，使得我国高校毕业生总规模逐年增大，预计今年将突破900万人，就业市场上的过度教育问题突出。二是高校毕业生的就业期望较高，对工作环境及收入、社会保障、劳动权益、体面度等方面都有一定要求，不愿意“低就”，而劳动力市场上满足其这一预期的新增就业岗位并不足。三是“慢就业”甚至“不就业”现象越来越普遍。“90后”“00后”家庭支持相对较多，可以花费更多时间择业或者继续深造。四是高校对学生的实践能力和就业技能培养严重不足，普通高等教育偏概念化、理论化，与用人单位的实际需求脱节。此外，“就业难”与就业歧视现象也有关系。学历歧视、性别歧视、年龄歧视、地域歧视等问题在就业市场上依然存在。

农民工是另一重点就业群体，在就业市场上处于弱势地位。其“就业难”主要体现在文化和技能水平较低，学习能力和获取就业岗位信息能力不足，公共就业服务机构对其帮扶不够。

“招工难”的主体是生 产制造型企业，且从全国范围看，“招工难”呈扩大化趋势。前些年，主要是广东、江苏、浙江等地的生产制造型企业存在“招工难”问题。但通过近两年的调研发现，目前，全国各地的生产制造型企业普遍存在“招工难”问题，部分工人流入新业态、新经济领域。今年7月，人社部等8部门下发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，随着新就业形态劳动者的劳动权益保护和社会保障逐步加强，新就业形态对人才的吸引力将进一步加大。

除去外部环境因素，制造业内部问题也值得关注。从我们实地调研的情况来看，部分生产制造型企业，其劳务派遣员工占比较大，劳动强度大，劳动时间过长，参加社保等员工权益难以保障。季节性用工高峰期间，在全天工作12小时以上的情况下，制造业普工月薪最高为8000元左右，用工淡季月薪仅有3000-5000元。这样的薪资和工作条件，相较于自由度和薪酬都更高的新就业形态而言，吸引力自然较低。

此外，随着产业结构的调整，劳动力市场对劳动者素质、知识和能力等方面的要求都越来越高。人工智能技术加速应用，就业替代效应持续显现，使得年龄较大、受教育年限较短的、劳动技能较低的群体被挤出现有就业岗位。应对此类结构性失业，需要靠增强职业技能培训，重新调整劳动者的知识和技能结构。

# 问 题 #

职业教育体系尚待健全 教学内容滞后于社会需求

记者：

您刚刚提到通过职业技能培训来调整劳动者技能结构。当前，我国职业教育存在哪些问题？

曾湘泉：

目前，我国职业教育还存在一些问题。比如法律法规体系不健全，职业院校基础设施不完善，地区发展不均衡；师资选拔尚未形成标准化机制，实践能力强的师资力量缺乏；人才培养标准模糊，无明确的素质模型，缺乏规范的人才培养方案；“一刀切”的分流机制加剧家庭焦虑；职业院校的教学内容滞后于社会实际需求等。虽然职业院校毕业生就业率高，但其就业质量较低。

同时，在职业技能培训方面，根据实地调研情况来看，培训效果最好的是企业新型学徒制。虽然以工代训等政策在疫情防控期间起到了很好的稳岗作用，但长期来看，对于增强员工专业技能成效甚微。而目前针对城乡劳动力、长期失业人员等就业困难群体开展的诸类职业技能培训班，短则三五天，长则一两周，培训周期过短，培训标准不一，培训效果有限，无法从根本上提高劳动者的技能水平，很难培养出真正符合行业需求的专业化技能人才，从根本上改变技能人才结构。

记者：

应采取哪些有效措施提升劳动者技能素质、构建一支强大的技能人才大军呢？国外有哪些可借鉴的经验？

曾湘泉：

推进人才供给侧结构性改革是一个长期过程。当前，我国越来越重视职业能力建设领域工作，积极实施职业技能提升行动，部署落实“技能中国行动”实施方案，全面推行中国特色企业新型学徒制，相信在未来一段时期，这些举措将对改善我国的技能人才队伍结构，提升劳动者技能素质发挥重要作用。

从德国职业教育的发展经验来看，德国学生一般结束小学阶段4年学习后开始第一次分流，进入中学第一阶段（10-15岁），学生可入读文理中学（普通高等教育导向）、实科中学（全日制高等职业教育导向）、职业预科（双元制职业教育导向）、综合中学（前三类学校的综合体）等四类学校，虽然升学导向不同，但这四类学校都开设了一定的职业技能课程。

中学第一阶段结束后，开始第二次分流，进入中学第二阶段（16-18岁）。此时，学生可申请转入不同类型的学校，若职业预科学校学生想考大学，则可在符合申请条件的情况下多读一年，再转入文理中学开始第二阶段的学习。

在中学第二阶段，文理中学学生毕业后可通过参加全国统一考试申请大学，接受普通高等教育；实科中学学生入读应用技术学校或高等职业学校，毕业后还可继续深造，最高可获得硕士学历；职业预科学校学生接受2-3.5年的双元制职业教育，第二阶段学习结束后直接进入劳动力市场。

这样的分流方式既保证了学生的自由流动，又能够为经济社会发展培养出不同类型的技术技能人才和研究型人才。学生可根据个人兴趣选择、调整发展方向，在学校里即可成长为合格的技能人才，大大减少了社会培训资源的投入。

此外，德国还制定了完善的职业教育法律法规和职业认证评价体系，职业教育专业目录可根据社会需求进行灵活调整，及时为劳动力市场提供符合要求的技能人才。

# 建 议 #

扩大劳动力供给规模 提升劳动力供给质量

记者：

对于缓解结构性就业矛盾，您有哪些建议？

曾湘泉：

一是扩大劳动力供给规模。推进延迟退休政策尽早实施，减轻人口老龄化趋势加快对劳动力供给的负面影响，积极开发老年人力资源。同时，完善社会保障体系和“生育三孩政策”配套措施，避免生育率持续下降导致未来青年劳动力供给不足等问题。

二是增强劳动力素质，提升劳动力供给质量。提升劳动力技能素质水平，是适应我国经济结构调整和产业转型升级的必然要求。要加大学前教育、基础教育和职业教育投入，推进教育分流制改革，调整人才培养结构，培养更多高素质技能人才。

三是完善就业领域基础设施建设。健全公共就业服务体系，做好重点就业群体就业帮扶工作；开展岗位空缺调查，定期发布劳动力岗位需求；新职业发布应涵盖职业名称、工作内容、接受教育或培训的具体要求、市场价位等内容；加强职业指导队伍的专业化和职业化建设，切实引导大学生转变就业观念；为农民工群体提供便捷高效的求职服务，畅通就业求助渠道，全面放开失业登记，免费为其提供职业介绍等基本公共就业服务；研究制定就业市场反歧视条例，减少就业性别、城乡及地域歧视，促进就业公平等。
四是增强生产制造型企业吸引力。改善生产制造型企业发展环境，提升其盈利能力；提高从业人员工资收入水平，改善生产制造型企业劳动环境和劳动条件，加大劳动保障监察力度，切实保障从业人员的劳动权益和社会保障权益，缓解生产制造型企业“招工难”状况。

五是建立重大项目就业影响评估机制。研究重大政策规划、重大工程项目、重大生产布局对就业的促进作用或可能造成的规模性失业风险，减轻经济结构调整和产业转型对就业造成的影响；探索建立多方联合的就业评估机制，对评估方法、评估对象、评估标准、评估流程和评估效果等进行系统设计和严格把控。
（原文刊发于《中国劳动保障报》，编辑邱曼）