本文根据2021（第17届）中国人力资源管理新年报告会暨中国人才发展高峰论坛与新就业论坛中，中国人民大学劳动人事学院教授、前院长，中国就业研究所所长曾湘泉老师的主题演讲:《薪酬设计与管理激励——“十四五”完善公务员薪酬治理体系的几点思考》编辑整理。以下为曾湘泉老师以第一人称讲述。
大家好！非常高兴参加此次人力资源管理新年报告会。
这几年我一直在做就业研究，因此，就业成了我的一个标签。但实际上薪酬是我的本行，我一直也在做这方面的研究。就业和薪酬虽然有联系，但视角并不相同，一个主要是宏观经济问题，一个则主要是微观管理问题。
公务员薪酬制度和薪酬治理体系一直是国家关注的重大问题，也是公务员人才队伍建设的关键。大概有七八年时间，我都在做有关我国公务员薪酬调查方法和技术研究。公务员薪酬如何跟社会市场工资比较或对接，这个问题其实很复杂，目前还没有完全解决。
结合这些年人社部、世界银行、亚洲开发银行、澳门特区政府，包括大型企业等机构委托的公务员薪酬相关的一些课题研究，我就“十四五”规划纲要提出的一些思想，特别是就政府公务员薪酬治理体系和制度改革，谈一些个人的认识和看法。
1 薪酬设计要与行为导向相关联
今天要讲的主题是“薪酬设计与管理激励”。薪酬非常重要，国家重视人才队伍建设，如果没有相应的薪酬作为激励手段，也很难吸引到优秀人才。2012年，美国经济学年会在芝加哥召开，国内大概有40多所大学去参加招聘。当时我们收到了一份很优秀的个人简历，但却不打算面试投简历的人，原因不是那个应聘者不行，而是其水平很高，我们判断他大概能在全球前20所大学找到工作。这样即使见了他，也可能因为我们给出的薪酬条件不符合他的预期，最后也不会来。虽然我们人大已做了很大努力，海外招聘到的教师工资已经较高，加之有人大附中这个优势，但与美国研究性大学开出的薪酬相比，说实在的话，我们这个薪酬水平实际上是不可能招到这类优秀人才的。
最近人大成立了社会保险中心，学校聘请我做薪酬顾问。我在成立会上讲了一个观点，薪酬管理很难。国际上有一项有关人力资源管理的满意度调查，该调查发现：在14个调查项目中，13个项目都存在差异，有满意的和不满意的，唯独在薪酬这一项，大家的态度是一致的，全世界的人都不满意。
大家都知道，公务员薪酬治理面临很多挑战。我们研究薪酬不仅是为了发工资和了解收入水平，更重要的是研究组织如何利用薪酬手段对员工进行管理激励。管理激励和人的行为相关联，国际著名的薪酬专家，乔治、米尔科维奇有一个观点，他认为，如果薪酬发放不与个人的行为发生联系，就不会有什么作用，或者说没有任何意义。从这个角度来看，我们研究公务员薪酬，首先需要关注薪酬设计和组织战略，即政府的使命和目标，或者说政府的行为导向，这就涉及到战略性薪酬或者薪酬战略问题。
2 高质量发展与政府显著提升行政效率
我本人是国家“十三五”规划专家组的成员。“十三五”规划已提到高质量发展。高质量发展是一个很重要的战略导向，尽管到现在还没有提出一个完整的指标体系。在高质量发展概念提出之前，还有一个概念——“经济新常态”。习总书记从三个角度对“经济新常态”进行过归纳，其中一个角度就是，我国经济从高速增长转为中高速增长。过去国民经济是两位数的高速增长，所谓高速增长聚焦的是GDP。
研究表明，多年来官员晋升和GDP增长关系密切，近些年开始有所变化。从高质量发展看，GDP增长和财富增长其实不是一回事，一个城市挖了填，填了挖，GDP是增加了，但财富则没有增加，或者说增加很少，而高质量发展讲的是两者要实现同步增加。
高质量发展有很多含义，比如“十三五”规划曾提出的“绿色”理念。我们现在的国民收入核算沿用的是国际上传统SNA的方法，并没有考虑外部性问题。一夜之间，我们国家130万平方公里出现了雾霾，雾霾就属于增长导致的外部性问题。因此，虽然GDP是两位数增长，但治理雾霾需要成本，如果从绿色经济的角度来考虑，GDP增速其实就没有那么高。
“十四五”规划纲要的核心是这三个字“高质量”。“十四五”纲要提到，我国进入了高质量发展阶段。注意，这里不是说我们已经实现了高质量发展，而是说要把高质量发展作为这阶段的中心目标。政府工作如何体现高质量发展阶段客观要求，《纲要》特别讲到，政府要显著提升行政效率和公信力。政府如何根据“十四五”战略发展目标要求的变化，做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面工作效率，这涉及到人才队伍建设，人力资源管理，包括薪酬激励，都要考虑如何促使政府工作，特别是公务员行为向这个方向发展。
3 政府战略实施有赖于科学的薪酬激励
在一个组织中，公务员的薪酬激励处于怎样的地位？众所周知，政府作为一个组织有它的使命和目标。政府的这个使命和目标如何去实现？需要通过不同部门的战略，比如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等部门的工作来实现这些目标。最近大家都在热议《中华人民共和国反垄断法》，反垄断问题其实就是市场监管问题。市场监管是政府工作非常重要的一个方面，这需要通过相关的组织结构和功能来实现。组织结构和功能包括职责、权限和流程三个方面。而薪酬战略是支持人才战略的一个重要方面，通过薪酬决策、薪酬体系、薪酬目标等，吸纳、维系和激励这些部门的公务员去实现政府提出的这一总体战略和要求。
薪酬设计中有四个象限，可以归纳为两句话。一句话是内部的公平性，或者说是内部的一致性，包括责任、能力和绩效三个维度；另一句话是外部的竞争力，公务员也面对人才市场，也有人才流动问题，如果薪酬水平偏低，就会有人流动到企业或者其它性质的单位去。
在我国的薪酬制度激励中，企业，包括一些事业单位，强调最多的是仍然是单位的效益或者是绩效，公务员的薪酬也不例外。改革开放40年以来，各类组织薪酬与绩效挂钩已经达到登峰造极的地步。其实绩效不仅包括地区绩效、部门或单位绩效，还包括个人绩效，而现在公务员薪酬水平一半以上是与各地区绩效（各级政府的财政收入水平）高低联系在一起，而与个人行为则没有多少联系。
薪酬设计要研究国家战略、组织结构和职位体系。从内部一致性角度来看，可以通过职位分析或者能力评价来体现职位本身的价值。前不久，我曾在中国薪酬高峰论坛上曾讲到，从鼓励创新的行为来看，中国的企业应该开始重视能力薪酬。
国际上通常有三种薪酬模式：匹配型、领先型和落后型。改革开放40多年，中国还创造了另外两种新的薪酬模式。
一是浮动型。如果把公务员薪酬中跟地区财政挂钩的部分，即浮动部分拿掉，公务员薪酬水平就较低；但如果加上财政部分，结论恐怕就不同了。总的来说，地区绩效部分已成为大头。
二是权变型。美世的数据表明，目前中国企业中高层岗位的薪酬工资在全球已处于领先水平，只是中低端岗位薪酬仍然偏低。同时，除了政府之外，各事业单位，搞了很多“人才帽子”，这些关键岗位的薪酬水平也有了大幅提升，尽管一般岗位的薪酬仍然不高。
4 如何理解公务员薪酬的属性
我个人认为，很难用薪酬设计中的责任、能力、绩效和市场，即这四个象限来描述公务员薪酬属性。前些年应邀参加一个国际会议，需要把我国公务员薪酬特点概括，并将其翻译成英文。我国公务员薪酬一般被认为是“职位工资”。国际上“职位工作”、“能力工资”、“市场工资”、“绩效工资”等都有相应的英文概念，我们自认为是职位工资，但其实我国公务员并没有职位说明书，甚至都没有明确的工作职责界定，更谈不上职位评价，所以翻译为“职务工资”还是不确切。我最后提出了一个英文表达，那就是“pay for title ”，直译过来是“根据职位名称来支付工资”。但这个直译显然会在国际上引起对中国公务员薪酬制度的误解。不过，说中国公务员是以职位作为发放工资的依据，的确不客观。比如，科长和处长只是一个头衔，职位薪酬不仅是要根据这些头衔，更重要的是，还要根据他们的工作职责、工作流程、管理权限，包括任职资格等来确定工资。《中华人民共和国公务员法》规定，公务员工资分为：基本工资、津贴补贴、年终一次性奖金，基本工资是根据职务（头衔）发放的，而大多数地区年终奖和津贴补贴则占到总工资一半以上，个别地区甚至占到80%的比例。我将此薪酬制度称之为：基本工资与津贴补贴管理权限分离，非规范管理的一种薪酬管理模式。基本工资标准由中央相关部门制定，而由于中央和地方非规范化的分权管理模式和治理体系，津补贴发放仍然是地方与中央不断在博弈的一种机制。
5 公务员薪酬面临的五大问题
概括起来，我国公务员薪酬治理，目前面临五大问题：
一是增长机制不明确，薪酬调整缺乏依据。到现在为止，我们国家还没有建立公务员薪酬决定机制和薪酬增长机制。公务员薪酬基于什么因素确定？公务员薪酬的增长依据是什么呢？这些都不清楚。尽管我们前期对此进行了大量研究，甚至根据研究已经提出了一个完整的模型，但迄今还是没有实施。
二是中央与地方津补贴发放博弈。2006年之前，存在部门之间津贴补贴发放标准不一致的问题。2006年之后，国家开始规范津贴补贴，部门之间的问题基本上得到了解决。后来，提出来要解决地区之间的薪酬差距，比如东部、中部、西部三个地区的差距。我们曾对全国50多个城市进行数据分析，包括去湖北等地进行调研。研究发现，各省份并不关心与其他省份之间的薪酬差距，但很关心本省内的差距。研究还有一些与通常认识不一致的发现，比如，通常认为，沿海公务员薪酬都高，西部都低。实际情况不是这样，沿海比如广东，有后十位的，西部比如云南，有前十位的。当然经过政策调整，现在广东省内的薪酬差距已经相对合理了。由此可以看出，不能依据对东部、中部、西部三个地区的感觉，来判断薪酬之家的差距状况，要做详细的数据分析。
三是薪酬管理与干部分级管理不一致。我们国家的干部管理由不同层级的组织部门来分级管理，中组部管省部级干部，省委组织部管地市级干部。但薪酬管理和干部管理脱节，不同层级公务员的基本工资统统由中央管理，而津贴补贴则实行非规范化的分级管理。
四是队伍专业化亟待加强。薪酬管理是人力资源管理当中技术性最强的一项，大多数劳人院学生毕业之后，都会去单位从事薪酬管理工作，当然主要是一般事务管理。而真正做薪酬设计难度很大，需要掌握包括工作评价等在内的多种专业知识和实际经验。我本人是美国薪酬协会的会员，就我所知，国际上的一些薪酬方面的资格认证，比如薪酬专员认证、福利专员认证等，在中国仍是空白。
五是法律法规缺失。20年前，人社部与国际劳工组织一起在友谊宾馆开会，讨论在中国搞《工资条例》，迄今还未问世。为什么？因为我们还没有对工资概念的内涵，特别是外延给出清晰定义。记得华建敏当国务院秘书长时，专门邀请我们这些专家，包括王府井大楼的人事总监，一起讨论过这个问题。他问我，你写的《劳动经济学》是如何定义工资概念的？在中国现实的情况是，工资的概念可以归纳为W1、W2、W3、W4等。问题是《工资条例》必须明确到底是W1、W2、W3还是W4? 人们对此争论不休。W定义不同，会对社保基数、加班工资核定等产生重要影响。
6 建立责任与权利相统一的公务员薪酬治理体系
研究构建公务员的薪酬治理体系，不单是为了为公务员提供具有内部公平性和外部竞争力水平的薪酬水平，还要考虑如何推动公务员工作，去体现政府使命、目标要求，促使其向提升行政效率和公信力这一重要的行为方向发展。基于此，我个人认为各部门、各单位的权利和责任要一致。我们现在有700多万公务员，面对如此庞大的公务员队伍，仅靠中央单位的一个司局，其中的几个人来统一进行这么复杂的薪酬管理，不现实也不科学，未来至少需要从以下几个方面进行改革。
一是开展职位分类、职位分析和评价，清晰界定不同类别和不同层级的薪酬管理权限。公务员从事不同性质的工作，本质上也是一种谋生手段。公务员通过自己的工作获得报酬，反映的是政府跟公务员个人之间的一种劳动契约关系。公务员的价值体现在：在自己的职责范围内，通过知识、经验、能力履行自己的工作职责、任务，提供公共产品服务，并创造独特的效益和价值。在这个角度来看，我们需要清晰地界定，不同层级和不同类别公务员的职位职责和任职资格要求，通过一套科学的职位评价方法，给这个职位的相对价值确定价值，专业术语是研究工作的自然属性和职位的相对价值。
二是薪酬管理要与干部管理权限保持一致。公务员的选拔和任免，由不同层级的组织部门负责，薪酬管理也应如此。中央、省、市、县领导干部应该设立不同的工资管理权限。有个笑话，说的是我们一位领导曾在沿海一个发达城市任书记，每月津补贴是8000元，后来提拔调任到一个内地任省长，第一个月发2000元，他问管财政的领导，说你们这个地方是否实行的是周薪制，按周发放。人家告诉他，这里实行的是月薪制，就是这么多钱。想想中央统一管的领导干部，薪酬竟然完全由当地财政水平来决定，这合理吗？
薪酬管理应该和干部管理权限保持一致。由中央统一确定省部级干部的薪酬，不同省份确定不同省内地市级干部的薪酬。在此特别要说一下，薪酬管理涉及到很多专业性问题，需要专业人才开展数据分析，分析薪酬水平差异，并确定决定因素。地方政府应在中央总体管控思路下，根据本省情况成立薪酬咨询专业委员会，开展科学决策论证。薪酬咨询专业委员会很重要，由薪酬咨询委员会提供公务员薪酬解决方案，一方面是符合科学决策的要求，也更易于为社会所接受。
三是要强化薪酬预算管理。不仅是公务员，大学、医院的职工薪酬管理目前也存在诸多问题，如果不调整薪酬，很难吸引优秀人才。我们应该改变薪酬管理思路，不应对微观管理管的太多和太细，而应该通过强化预算实现对各级单位的薪酬管理。薪酬管理不能仅依靠中央政府，要调动各方面的积极性，这里面涉及到管理思路的讨论。
四是强化相关配套改革。依法治国是我们的宗旨。因此，应该早日把薪酬立法提上议程。另外，要进一步完善薪酬水平调查。薪酬调查已经做了很多年，财政投入也很多，但并没有明显进展。问题在于信息提供有障碍，我个人建议国家今后可以不再进行企业薪酬调查，而可以直接通过税务局的收入申报系统，获得各类人员全面而准确的收入明细，据此可以为开展公务员与企业不同类别人员的薪酬比较，提供分析的基础。另外，推动公务员薪酬水平公开，开展相关人员培训，提高薪酬管理人员专业能力，这些都是“十四五”期间的重要工作。北京在公务员管理，包括薪酬管理方面总体做的不错，希望继续在深化公务员薪酬治理，提升行政效率，推动高质量发展方面，做出更大贡献，争取成为全国的表率。
我的分享到此结束，谢谢大家！
（作者曾湘泉，系中国就业研究所所长、教育部“长江学者”特聘教授、博导。原文刊发于华夏基石e洞察）
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